02. Wijziging besluit begroting en verantwoording (BBV)

In maart 2016 heeft het kabinet het vernieuwde BBV gepubliceerd. Hoofddoelen van de vernieuwde begrotings- en verantwoordingsvoorschriften zijn verdere versterking van de positie van de raad, meer transparantie en verbetering van onderlinge vergelijkbaarheid. Dit door uniformering van kostenbegrippen en kostentoerekeningen. Daarnaast speelt onmiskenbaar ook de bij het Rijk bestaande behoefte aan meer eenduidigheid en onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten op de achtergrond mee. In de programmabegroting 2017 is een start gemaakt met de uitwerking van deze maatregelen. Verdere uitwerking volgt in 2018.

 

Hoofdpunten BBV

Hieronder in het kort als reminder een overzicht van de belangrijkste wijzigingen en vernieuwingen die op grond van aangepaste regelgeving aan de orde zijn.

  • Invoering van een uniforme indeling van de begroting/rekening taakvelden.
  • Uniforme basisset beleidsindicatoren en financiële kengetallen (bron ‘waarstaatjegemeente.nl’).
  • Verbetering van beleidsinformatie over verbonden partijen.
  • Uniformering en inzicht in gemeentelijke overhead.
  • Vernieuwing van de accountantscontrole.
  • Aanpassingen in het stelsel van baten en lasten
  • Transparante berekening van kostendekkende tarieven.
  • Invoering van de vennootschapsbelasting en aanscherping van regelgeving grondexploitatie.

De nieuwe voorschriften gelden niet alleen voor de gemeenten; ze zijn eveneens van toepassing op gemeenschappelijke regelingen. Omdat de voorbereidingstijd voor gemeenschappelijke regelingen te krap was, is het startjaar voor deze organisaties vastgesteld op 2018.

 

Notities van de commissie BBV

Vrijwel gelijktijdig met de vaststelling van nieuwe begrotings- en verantwoordingvoorschriften heeft de commissie BBV, als leidraad voor de verdere uitwerking, over een aantal specifieke onderwerpen notities opgesteld en uitgebracht. Deze notities bevatten praktische handvaten en bestaan uit richtinggevende ‘adviezen’ en zogenaamde bindende ‘stellige uitspraken’. Hiermee kunnen of moeten gemeenten bij de uitwerking van de stelselwijzigingen rekening houden. De notities hebben betrekking op de gemeentelijke grondexploitatie, de rentemethodiek en het omslagstelsel en de gemeentelijke overhead. De in de notities opgenomen stellige uitspraken hebben een bindend karakter.

 

Financiële stelselwijzigingen

Om de stuurinformatie voor de raad te verbeteren, bevatten de nieuwe voorschriften tevens wijzigingen in het stelsel van baten en lasten. De belangrijkste daarvan zijn:

  • De invoering van een uniforme set taakvelden met daaraan gekoppelde budgetten.
  • Vereenvoudiging van de rentesystematiek en het renteomslagstelsel.
  • Het verplicht activeren van investeringen met maatschappelijk nut in de openbare ruimte.
  • Het definiëren en standaardiseren van de gemeentelijke overhead.

De implementatie van deze wijzigingen verloopt niet budgettair neutraal. Ze zijn van invloed op de opbouw en samenstelling van de programmabudgetten, op de tarieven van de gemeentelijke heffingen, en op de samenstelling en versleuteling van de gemeentelijke overhead. Het gaat om ingrijpende aanpassingen die, hoewel ze zuiver financieel-technisch van aard zijn, toch van invloed zijn op de einduitkomsten van lopende en komende gemeentebegrotingen. De eerste uitwerking heeft, samen met de dekking van de daaruit voortvloeiende financiële effecten in de begroting 2017, haar beslag gekregen. De verdere invulling en verfijning vindt plaats in de begroting 2018.

Om gemeenten meer tijd te geven de beleidsmatige en financiële impact van alle maatregelen op een rij te zetten, goed te doorgronden en te verwerken is het implementatiejaar voor een aantal onderdelen doorgeschoven van 2017 naar 2018. Dit hangt samen met de door de commissie gepresenteerde ‘Notitie rente 2017’ en de complexiteit van de achterliggende materie.

De op de gemeentelijke grondexploitatie betrekking hebbende notities zijn reeds met ingang van 2016 in werking getreden. De gevolgen van die wijzigingen worden voor het eerst in de jaarrekening 2016 zichtbaar.

Overzicht verwerking maatregelen vernieuwd BBV

Hieronder geven we in kort bestek aan hoe we tot nu toe in de praktijk invulling hebben gegeven aan de nieuwe voorschriften.

Maatregelen vernieuwd BBV en wijze van invulling in de begroting

Indeling budgetten op basis van uniforme taakvelden.
De budgetverdeling op basis van voorgeschreven uniforme taakvelden is als bijlage aan de begroting toegevoegd. De bestaande programma- en productindeling is gehandhaafd als basis voor allocatie, autorisatie en verantwoording. 

Presentatie uniforme basisset beleidsindicatoren.
De voorgeschreven beleidsindicatoren uit ‘waarstaatjegemeente’ zijn per begrotingsprogramma zichtbaar gemaakt.

Presentatie uniforme set financiële indicatoren.
De verplichte financiële indicatoren maken vanaf 2017 onderdeel uit van de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en jaarrekening. 

Verbetering van beleidsinformatie verbonden partijen.
In de betrokken begrotingsprogramma’s is een eerste aanzet gegeven voor het verbeteren van de informatie, en in de komende begrotingen wordt verder invulling gegeven aan het verbeteren van de informatie. De raad heeft in mei 2017 de ‘kadernota governance verbonden partijen’ vastgesteld.

Uniformering en verbetering inzicht in gemeentelijke overhead.
Omvang en samenstelling van de gemeentelijke overhead worden op basis van de definities in het BBV in de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en jaarrekening zichtbaar gemaakt.

Vereenvoudiging van de rentesystematiek en het omslagstelsel (treedt vanaf 2018 in werking).
De calculatierente voor in- en externe financiering is aangepast aan de marktsituatie.
Het interne rente-omslagpercentage is verlaagd van 5% in 2016 naar 2,2% in 2017 en 2018.
De bestedingsplannen van de amortisatiereserves zijn aangepast aan het verlaagde renteniveau.
Er wordt geen bespaarde rente meer berekend over voorzieningen. Het berekenen van rente over het eigen vermogen wordt voorgezet (zie toelichting bij onderdeel kaders en richtlijnen).
De rentesystematiek voor de grondexploitatie is aangepast.

Verbetering van het zicht in het Emu-saldo.
Er is een meerjarige berekening van het verwachte gemeentelijke Emu-saldo (2017-2021) in de begroting opgenomen.
De geprognosticeerde meerjarige begin- en eindbalans zijn aan het financiële hoofdstuk van de begroting toegevoegd. 

Transparante berekening kostendekkende tarieven.
De paragraaf Lokale heffingen bevat informatie over de mate van kostendekkendheid van de tarieven. Verdere verfijning volgt in de begroting 2018 en in het kader van de vaststelling van de nieuwe tarieven voor 2018.

Activeren van investeringen met maatschappelijk nut in de openbare ruimte.
Voor de periode 2017-2020 geplande investeringen in de openbare ruimte worden vanaf 2017 geactiveerd. De kapitaallasten zijn opgenomen in de begroting en meerjarenprognose. In de begroting 2018 vindt nadere afbakening plaats van het budget dat noodzakelijk is voor jaarlijks onderhoud.

Aanscherping regelgeving grondexploitatie
Bij het opmaken van de jaarrekening 2016 is rekening gehouden met de gewijzigde regelgeving. 

 

De verdere uitwerking en verfijning van een aantal van de hiervoor genoemde maatregelen krijgen in deze begroting 2018 zijn beslag. Het betreft het continueren van de calculatie van rente over het eigen vermogen, de nadere afbakening van het volume voor investeringen met een maatschappelijk nut en voor het jaarlijks wegonderhoud en de bepaling van de mate van kostendekkendheid van de gemeentelijke heffingen en tarieven. Elders in de begroting zijn deze punten verder uitgewerkt en toegelicht.

 

Financiële gevolgen maatregelen vernieuwd BBV

Een aantal maatregelen uit de nieuwe voorschriften heeft direct dan wel indirect effect op de opbouw en samenstelling van de programma- en productbudgetten, alsmede op het eindresultaat van de begroting als geheel.